Gli aspetti dell'effetto cumulativo di potenziali impatti e dell'elevata vulnerabilità degli acquiferi della zona (per la componente acque superficiali e sotterranee), involgono problematiche meritevoli di attenzione e approfondimento, e tuttavia devono essere adeguatamente sviluppati a fronte di criteri - guida della proprietà del completamento delle cave esistenti, della limitazione delle superfici degli ATE e delle conclusione e del recupero degli ATE già attivi. E' evidente che l'eliminazione totale di un'ATE esistente è possibile qualora sia sostenuta da un percorso motivazionale articolato, coerente ed esaustivo, che si correli ai pareri, alle valutazioni e ai suggerimenti espressi in precedenza e racchiusa una valutazione comparativa dei profili (pubblici e privati) in gioco.

Il momento programmatorio teso a regolare l'iniziativa economica di coltivazione delle cave è connotato da profili di ampia discrezionalità nell'individuazione dei siti utilizzabili per l'esercizio delle attività estrattive. In termini più specifici, la predisposizione e l'approvazione del Piano cave costituiscono evidente espressione di potestà pianificatoria, destinata ad approdare in un atto di natura generale a fronte del quale il privato non può avere alcuna pretesa giuridicamente tutelata circa l'inserimento di aree di proprio interesse negli ambiti estrattivi, salvo che - dall'esame del percorso motivazionale - emerga che la sfera di discrezionalità dell'autorità pubblica sia stata esercitata in modo incongruo o contraddittorio.

Sono manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 23, comma 1, e 24, comma 1, l. reg. Lombardia 8 agosto 1998, n. 14, censurati per violazione degli artt. 42, comma 3, e 117, comma 1, cost., in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nella parte in cui prevedono, rispettivamente, a proposito di coltivazione di sostanze minerali di cava, che in caso di concessione del giacimento a terzi, al titolare del diritto sul giacimento medesimo sia corrisposto, per il periodo di durata della concessione, un indennizzo annuo pari al 30 per cento del valore agricolo delle aree delimitate nel provvedimento di concessione, determinato ai sensi delle leggi statali, e che il titolare del diritto sul giacimento, benché diffidato ai sensi dell'art. 22, comma 2, della stessa legge regionale, ove ritenga di non presentare domanda di autorizzazione alla coltivazione, possa far pervenire, a chi abbia presentato la richiesta di coltivazione del giacimento, una proposta irrevocabile di cessione temporanea del diritto di scavo, ad un compenso annuo pari al 30 per cento del valore agricolo delle aree interessate dal giacimento. La questione relativa all'art. 24, comma 1, risulta priva di adeguata motivazione sulla rilevanza, dal momento che detta disposizione, censurata “per le medesime ragioni” prospettate a proposito dell'art. 23, comma 1, riguarda l'ipotesi della volontaria cessione temporanea del diritto di scavo da parte del titolare del diritto sul giacimento, diversa e alternativa rispetto a quella di cui al predetto art. 23, sulla cui base, invece, è stato adottato il provvedimento di concessione di cui si controverte nel giudizio a quo. Inoltre, il giudice rimettente — limitandosi a lamentare che il previsto criterio di indennizzo non consenta al titolare del diritto sul giacimento, gravato dell'onere della concessione a terzi, di ottenere, per il suo sacrificio, un “serio ristoro” o un corrispettivo “ragionevole” — formula un petitum privo di indicazioni di tipo emendativo, devolvendo alla Corte il compito di prescegliere, fra le molteplici soluzioni astrattamente ipotizzabili, quella da adottare come risolutiva delle problematiche enunciate. Tale indeterminatezza finisce per risolversi nella richiesta di una non consentita invasione della sfera della discrezionalità legislativa, in assenza di criteri univoci di commisurazione che rendano una specifica opzione come costituzionalmente imposta.

Con l'art. 35, l. rg. Lombardia n. 14 del 1998, il legislatore regionale ha disciplinato il rapporto tra titolo abilitativo all'attività estrattiva e titolo edilizio. La scelta effettuata, ovvero la necessità di un titolo edilizio per la trasformazione del territorio su cui insiste un'attività estrattiva che deve essere oggetto di autorizzazione, postula che l'attività di cava non possa ritenersi estranea all'attività edilizia. Di tale postulato si ha positivo recepimento anche a livello di legislazione statale, laddove l'art. 3 comma 1, lett. e 7), d.P.R. n. 380 del 2001, nelle definizioni degli interventi edilizi, contempla anche le attività produttive all'aperto ove contemplino l'esecuzione di lavori che comportino la modificazione del suolo in edificato, dovendosi trarre la conseguenza che per la realizzazione di opere nell'area di cava è necessario il rilascio del titolo edilizio. L'art. 35 comma 1, l. rg. n. 14 del 1998 contiene un ulteriore postulato, ovvero la necessaria strumentalità tra l'attività di cava e le attività complementari a servizio delle quali sono realizzate le opere che necessitano di titolo edilizio. In tal senso, infatti, la norma dispone che il presupposto per il rilascio del titolo edilizio necessario esclusivamente alla realizzazione di opere pertinenziali alla cava sia la titolarità dell'autorizzazione all'attività estrattiva. Invero, per « area interessata dalla cava » deve intendersi non solo l'area di escavazione, ma l'intera area destinata ad attività di cava, comprensiva quindi non solo di quella di scavo, ma anche di quella di accumulo dei materiali, di manovra e di carico e scarico, in quanto comunque funzionale all'attività di cava.

Alla disposizione di cui all'art. 35 comma 1, l. rg. n. 14 del 1998 deve darsi un'interpretazione costituzionalmente orientata, coerente, in particolare, con il principio di libertà di iniziativa economica, pur all'interno dei limiti e postulati di cui la stessa norma è espressione. Deve, quindi, affermarsi che la necessaria strumentalità, dal punto di vista oggettivo e funzionale, tra l'attività estrattiva e le attività complementari a quella determinata attività estrattiva (individuabile in relazione a quella specifica area di cava) garantisce un proporzionato punto di equilibrio tra il rispetto del principio di libera iniziativa economica da un lato, e il perseguimento degli obiettivi di tutela ambientale e del territorio cui la normativa è preordinata dall'altro, laddove connette saldamente le attività complementari a quella principale. Tale punto di equilibrio ben può essere realizzato anche con la diversa titolarità dei soggetti agenti (soggetto che esercita l'attività estrattiva e soggetto che svolge le attività di lavorazione e trasformazione) tenuto conto che l'esercizio dell'attività di trasformazione dei materiali estratti presso lo stesso polo estrattivo ha indubbiamente un minore impatto sul territorio e sull'ambiente.

Per principio costantemente affermato dalla giurisprudenza, col decorso del termine di durata del piano cave e col venire meno della legittima facoltà della coltivazione, i poteri di pianificazione non incontrano particolari limiti nella salvaguardia delle posizioni dei soggetti in precedenza abilitati, salvi i casi in cui la normativa di settore disponga altrimenti.

I piani cave definiscono, entro termini temporali prefissati, le entità quantitative, le qualità ed i tempi di sfruttamento e/o di estrazione del relativo materiale, e in generale una volta esauritasi la quantità concessa e perciò cessato il relativo sfruttamento, è previsto un recupero ambientale a vocazione prettamente agricola.

La tutela del paesaggio, nel nostro sistema giuridico, è certamente assicurata da misure prettamente sanzionatorie che hanno in via principale funzione deterrente, come quelle di cui all'art. 167, d.lg. n. 42 del 2004, le quali prescindono dalla sussistenza effettiva del danno ambientale. Nello specifico, è stato di recente precisato che la motivazione della sanzione è ricollegata ad una stima tecnica di carattere generale, sostanzialmente equitativa, insuscettibile di una dimostrazione articolata ed analitica,sfuggendo il danno paesaggistico, per la sua intrinseca natura, a una indagine dettagliata e minuta. Tuttavia, al di là della premessa teorica sviluppata dal perito, ciò che deve essere sottoposta a valutazione è la tecnica di costruzione del danno dallo stesso elaborata, tenuto conto che la norma non fornisce alcun suggerimento operativo al riguardo. Anche il d.m. 26 settembre 1997 - avente ad oggetto "Determinazione dei parametri e delle modalità per la qualificazione della indennità risarcitoria per le opere abusive realizzate nelle aree sottoposte a vincolo" - si limita a contemplare una perizia di valutazione del danno determinato dall'intervento abusivo, mentre reca norme puntuali per la sola quantificazione del profitto (art. 3). È corretta l'asserzione per la quale i parametri di commisurazione della sanzione sono tra loro alternativi, e tuttavia ciò non esclude che il valore di una delle due voci (nella specie il danno ambientale, singolarmente considerato), possa essere in concreto stabilito elaborando un indice complesso nel quale trovi spazio - tra i vari fattori - anche il profitto. In assenza di indicazioni normative, è legittimo considerare che il profitto conseguito uno degli indicatori utili per giungere ad una congrua quantificazione della voce "danno ambientale".

La decisione dell'autorità competente di irrogare la sanzione pecuniaria per attività di escavazione oltre il limite consentito, ha come presupposto un giudizio di compatibilità paesaggistica delle opere o, comunque, una valutazione la quale — nel bilanciamento dei valori ambientali con la portata dell'intervento — esclude che sia indispensabile disporre la più radicale misura della reintegrazione dello stato dei luoghi.

È legittima la sanzione applicata sulla base dell'atto di accertamento della trasgressione, e che stabilisce come punto di partenza la media dell'attività non autorizzata e correla il danno ambientale al quantitativo di materiale scavato. Se in linea di principio il "valore ambiente" trascende il quantum del materiale estratto in assenza di autorizzazione, è altrettanto vero che - secondo un giudizio di verosimiglianza - l'incisione del bene giuridico del paesaggio è più sensibile quanto più ampio e profondo è l'intervento indebito sul suolo. In presenza di una manomissione fisica dell'area, non risulta in buona sostanza illogico associare un incremento del pregiudizio all'ambiente a una maggiore volumetria di marmo asportata, che realizza una più elevata compromissione del profilo di un determinato terreno, frutto anche di un'accresciuta percezione del suo andamento discontinuo.